La crisis del Idaan y el reto del agua en Panamá en el Siglo XXI

Ciudad de Panamá, Panamá/Resulta contradictorio que en Panamá, el sexto país en el que más llueve en el mundo, sea tan difícil garantizar agua potable de calidad para una población comparativamente pequeña.

Expertos internacionales, como el investigador de agua israelí Eilon Adar, han indicado que el problema no es uno de disponibilidad de agua, sino de políticas públicas, decisiones gubernamentales y de la cultura del agua.

En particular, el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (Idaan), encargado de la provisión de agua potable, ha sido el foco de numerosas quejas por su aparente inhabilidad de estabilizar tal provisión de agua, contener las fugas y modernizar su sistema.

Inicios

El Idaan fue originalmente creado en diciembre de 1961 como una entidad autónoma del Estado bajo el gobierno de Roberto Chiari, el mismo Chiari que tres años después rompería relaciones con Estados Unidos luego de los eventos del 9 de enero de 1964.

La administración de Chiari se caracterizó por un empuje de desarrollo, destacándose la construcción de puentes, carreteras y edificios públicos, además del otorgamiento de becas y la fundación de múltiples institutos de administración pública, entre ellos, el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE), el Instituto Panameño del Café y el Idaan.

El propósito inicial del Idaan era centralizar los servicios de provisión de agua que, hasta ese momento, estaban dispersos a lo largo del territorio nacional. Además, buscaba mejorar la calidad del agua potable en beneficio de la salud pública.

Antes de diciembre de 1961, el manejo del agua estaba a cargo de una comisión del Ministerio de Salud, encargada principalmente del agua en la ciudad capital. Fue tal comisión la que estableció las bases para la modernización de la provisión de agua a nivel nacional, vinculada a la urbanización rampante del territorio más allá del área metropolitana.

Evolución

Se puede decir que el Idaan, en sus inicios, fue un éxito.

El instituto se encargó de hacer inversiones masivas en la construcción de acueductos en todo el territorio, incrementando de forma notable el acceso a agua potable y estableciendo los fundamentos que permiten que, hoy día, Panamá sea uno de los pocos países del mundo en los que aún se puede tomar agua buena, directo del grifo.

Para el cierre del siglo pasado, el cálculo oficial es que más del 95% de las casas tenía acceso a agua potable, mientras que en las zonas rurales, el porcentaje superaba el 70%.

No obstante, ya para entonces se comenzaban a notar las primeras y principales causas del deterioro del IDAAN, entre ellas, el freno que ha existido desde ese tiempo al ajuste de las tarifas de agua.

Mientras el precio del agua al consumidor se ha mantenido relativamente fijo, los costos operativos del instituto han ido en aumento. De hecho, del presupuesto de alrededor de $320 millones del Idaan para 2024, menos de un cuarto provenía de la venta de agua mientras que cerca de la mitad fue subsidiado por el Tesoro Nacional.

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Reformas

La década de 1990 se caracterizó por un proceso de reforma nacional que culminó con la tercerización y privatización de varios de los servicios públicos, entre ellos, el ya mencionado IRHE, además del Instituto Nacional de Telecomunicaciones (Intel).

Todo parecía indicar que el Idaan pasaría por el mismo proceso. A finales de esa década se creó un nuevo marco regulatorio que permitía la participación del sector privado en la distribución del agua. Además, se fundó la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos, destinada a supervisar el nuevo mercado de tercerización.

No obstante, una importante resistencia convenció al Gobierno Nacional que no sería factible la privatización de la provisión del agua, por lo que se optó en vez dar a la entidad un nuevo marco legal, eliminando la ley de 1961 y estableciendo una nueva en 2001.

A pesar de esta nueva estructura legal y múltiples inyecciones de fondos al Idaan, para el 2006 ya se estaban desarrollando programas paralelos para suplir agua a comunidades en las provincias centrales y occidentales.

De hecho, aunque el instituto es conceptualizado como una entidad nacional, existen varios cientos, sino miles, de sistemas descentralizados de agua en todo el país. Por su parte, el Idaan ha quedado limitado a la provisión de agua a los centros urbanos y principalmente al área metropolitana.

Poco o nada parece indicar que el sistema haya mejorado desde entonces.

Potabilización

Justo antes de la pandemia, el Idaan contaba con 56 plantas potabilizadoras, localizadas, en su mayor parte, en las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí, Colón, Panamá y Darién. Además, cuenta hoy día con una impresionante infraestructura de estaciones de distribución, tanques de almacenamiento y tuberías.

Sin duda, la planta más relevante es la Federico Guardia Conte, conocida como la de Chilibre por su localización. La misma ocupa ocho hectáreas (80 mil metros cuadrados) al sur de la represa de Madden, entre las ciudades de Panamá y Colón. De ésta, se provee agua a la mayor parte de las ciudades de Panamá y San Miguelito.

Otra planta relevante es la de Miraflores, que ocupa alrededor de dos hectáreas (20 mil metros cuadrados) justo al norte de las esclusas de Miraflores. Esta provee agua a partes de la Ciudad de Panamá y a Panamá Oeste, con una capacidad de producción de un quinto de aquella de la de Chilibre.

También se deben mencionar la planta de Monte Esperanza, que data de inicios del siglo pasado, y la de Sabanitas, con ambas atendiendo la ciudad de Colón; y la planta de Pacora y las de Cabra, que se encargan del centro y del este de la provincia de Panamá.

Hoy día, el Idaan se encuentra finalizando adiciones a la planta de Chilibre a la par que ejecuta inversiones en cuatro nuevas plantas. De estas, dos estarían dedicadas a asegurar la provisión de agua para Panamá Oeste y Colón mientras que otra serviría para complementar las operaciones de Chilibre.

No obstante, la efectividad total de estas inversiones aún está por verse. Hasta entonces, la población del área metropolitana sigue reportando afectaciones a la disponibilidad de agua, la más reciente este fin de semana pasado.

Crisis

Considerando su larga historia, no sorprende que el Idaan haya experimentado fuertes crisis. Una de las más graves se registró al cierre de 2010, cuando la planta de Chilibre quedó sobrepasada en capacidad por el aumento de la cantidad de partículas en suspensión. Esto llevó a la operación irregular de tal planta, situación que duró alrededor de un mes y requirió de la intervención de ingenieros de la Autoridad del Canal de Panamá para resolverla.

Tal crisis reveló la falta de preparación de la planta de Chilibre para enfrentar emergencias y elevó la presión por nuevas soluciones de agua potable, las cuales, a quince años del episodio, aún no se terminan de concretar.

Pero existen otras crisis, no agudas sino crónicas, que pesan sobre la entidad, una siendo el desperdicio de agua potable. Según el investigador de agua Eilon Adar, mencionado al inicio de esta nota, apenas 40% del agua potable enviada al área metropolitana de Panamá llega a su destino, mientras que el restante 60% se pierde en fugas.

Adar consideró, durante su investigación sobre Panamá, que tal situación de desperdicio es incluso más onerosa considerando que el agua destinada a la ciudad de Panamá viene de la misma fuente que aquella destinada a los esclusajes a través del Canal de Panamá.

La implicación es que el costo del agua perdida no debe ser evaluado en función al precio nominal del agua potabilizada, sino al costo de oportunidad en cuanto a los ingresos del Canal, que sirven para aprovisionar las arcas del Estado.

Análisis

Para entender qué hacer con el Idaan o siquiera si la entidad debe seguir existiendo cómo está constituida ahora, es necesario hacer un análisis redondo de la misma, para lo cual sirve el marco analítico de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas.

A pesar de todo lo escrito hasta ahora, el Idaan sí tiene fortalezas notables. Primero, sin duda, es la calidad del agua potable, la cual, aunque ha disminuido de cara a la falta de inversión y se ve afectada por episodios de contaminación en ciertas áreas, sigue siendo, en general, de un nivel aceptable en las áreas urbanas.

Cabe recordar que en otras áreas metropolitanas en la región latinoamericana, sería impensable beber agua del grifo sin hervirla, o del todo.

Adicionalmente, el Idaan, no obstante las severas fugas antes descritas, tiene un entramado complejo de acueductos y tuberías que conecta el área metropolitana, y los planos técnicos de tal entramado, abriendo las puertas a una costosa, pero necesaria, renovación.

En cuanto a las debilidades, son muchas: la pérdida de agua sin cobrar, la falta de una cultura de mantenimiento, la vejez del entramado de tuberías, la falta de autonomía financiera de la entidad y su dependencia del Tesoro Nacional para operar, además de un nivel de morosidad que, hace cuatro años, rondaba los $80 millones. Esto representa un año entero de venta de agua por la institución.

Adicionalmente, la entidad se ve presionada por múltiples deficiencias administrativas, entre ellas, el cambio constante del cuerpo gerente, la falta de equipos suficientes de reparación y una disposición institucional reactiva en vez de proactiva.

Este panorama de debilidades preocupa cuando vemos las amenazas que deberá enfrentar el Idaan durante la próxima década, principalmente los efectos del cambio climático y posibles periodos de sequía que podrían dejar a la principal planta potabilizadora del país, la de Chilibre, sin el insumo necesario para potabilizar.

Durante uno de los últimos episodios de sequía severa, en 2019, más del 90% de las plantas de potabilización del Idaan tuvieron que suspender la producción o reducirla significativamente.

Y la dependencia del sistema de la planta de potabilización en Chilibre plantea la mayor amenaza para el área metropolitana: una suspensión total y prolongada del servicio de agua, como ocurrió al cierre de 2010, o incluso peor.

Además, la entidad debe enfrentar un impresionante crecimiento urbano en el área de la ciudad de Panamá. Mucho de este crecimiento será en regiones de alta elevación que requieren de mayor presión de agua y la construcción de nuevos entramados de tuberías.

Pero para balancear las amenazas, están las oportunidades, siendo la principal y más evidente la reforma de la institución. Con todas las fortalezas antes descritas, una reforma institucional efectiva serviría para propulsar al área metropolitana de Panamá en la dirección de ser una de las mejores servidas en materia de agua en la región a la par que se acabaría con la falta provisión de agua en áreas apartadas.

Existen reservorios adicionales de agua por ser explorados, como el lago Bayano, al noreste de la ciudad capital, que podría servir para aliviar el peso sobre la planta potabilizadora de Chilibre y así asegurar agua tanto para el centro y este de la provincia capital. Esto también habilitaría más capacidad en las plantas ya existentes para las comunidades crecientes de Arraiján y La Chorrera.

Adicionalmente, la tecnología hoy día permite la medición estandarizada y masiva del consumo de agua, lo cual facilitaría el proceso de un muy necesitado ajuste de las tarifas de agua, acompañado de la eliminación de fugas y el cierre de tomas de agua irregulares que dañan el funcionamiento total de la red.

Autoridad

Una de las propuestas más comentadas para atender la crisis de provisión de agua en el país es la creación de una Autoridad Nacional de Agua (ANA). Esta serviría para insular la distribución de agua de la política, de las soluciones parciales y de la falta de proactividad y certeza institucional.

Un proyecto de ley ya se había flotado, en 2019, para crear la ANA, pero su confusión con un proceso de privatización y posteriormente la pandemia del COVID-19 impidieron su desarrollo.

Según esta propuesta de ley, la ANA tendrá una estructura que se asemejará a la del Canal de Panamá en cuanto al nombramiento de su directiva y operativos de alto mando, para asegurar la calidad de gestión de la misma.

La ANA estará dedicada, al inicio, a la renovación del sistema de acueductos y alcantarillados del área metropolitana y del país, por lo que requerirá mucho más que los $350 millones de los que dispone el Idaan anualmente. En parte, es este costo, en tiempos de estrechez presupuestaria, el que impide su desarrollo.

Ejemplos

Panamá no es el único país que ha batallado con problemas de provisión de agua. Tres otros países, por mencionar algunos, pasaron etapas difíciles en cuanto al manejo de su agua pero se han constituido como referentes globales.

El primer caso a mencionar es Singapur. A pesar de no disponer de recursos de agua al nivel que Panamá, utilizó una autoridad nacional para asegurar la efectividad de la provisión de tal recurso. Singapur aprovecha tanto el agua de lluvia mediante una pluralidad de reservorios, a la par que importa agua de Malasia, recicla agua ya utilizada y desaliniza agua. De hecho, el agua reciclada cubre cerca de un tercio de las necesidades de agua de Singapur, y el agua desalinizada, un cuarto. Su diversificación es su gran fortaleza.

Además, Singapur se apoya en programas educativos de alta eficacia para que sus ciudadanos comprendan el valor del agua, además de establecer tarifas competitivas, lo que previene el desperdicio.

Otro país ejemplar es Israel, que cuenta con un territorio principalmente desértico. Israel también se apoya en el reciclaje de agua, la desalinización, la eficiencia en la irrigación agrícola y fuertes incentivos para el buen uso del agua. De hecho, alrededor de cuatro quintos (80%) de toda el agua que consume Israel viene de plantas de desalinización, por lo que su susceptibilidad a sequías es mínima, garantizando su estabilidad nacional.

Israel también cuenta con una autoridad nacional de agua, además de una empresa pública que se encarga de la construcción y mantenimiento de su infraestructura de distribución. Igualmente, usa un sistema de precios para evitar el desperdicio.

Su sistema es tan sorprendente, que no solo cuenta con su propia reserva de agua, a pesar de ser un país desértico, sino que también la exporta.

Y finalmente, para tener de referencia un modelo más descentralizado, está el caso de los Países Bajos, que depende de lo que, en efecto, son juntas comunales de agua, encargadas de garantizar la provisión y calidad de la misma. Los Países Bajos además se apoyan en la recolección sostenible de agua en acuíferos y el uso de ingeniería de alto nivel para evitar el desperdicio.

De hecho, la cosecha de agua individual o comunitaria es una solución que podría ser explorada más a profundidad en Panamá, con la posibilidad de descentralizar no sólo la provisión de agua, sino su potabilización, estableciendo estándares base que puedan ser replicados en todo hogar y junta comunal.

Cronograma

Habiendo hecho todo este análisis, queda claro que los retos de Panamá en cuanto a agua, aunque graves, se pueden superar mediante una combinación de cultura de agua, voluntad política, tecnología avanzada e inversiones estratégicas.

En el corto plazo, lo principal será parar el sangrado de agua potable, lo que requerirá de un programa costoso pero necesario de renovación de infraestructura, lo cual incluye calles picadas, contaminación de ruido e interrupciones parciales a la distribución. La alternativa es el colapso eventual del sistema que requerirá de estas intervenciones, en vez de forma parcial, de forma total: todo a la vez.

La instalación de medidores inteligentes de agua y la reducción de conexiones irregulares también será un paso difícil pero necesario. La creación de escalas de cobros, donde ciudadanos en condiciones de vulnerabilidad paguen menos por litro que empresas industriales, sería un balance a tal ajuste de tarifas.

A mediano plazo, se puede considerar la habilitación del lago Bayano para la provisión de agua para el este de la ciudad capital, liberando recursos de agua para Panamá Oeste, a la par que se puede contemplar la creación de la ANA para evitar la destrucción de la planificación a largo plazo de la política del agua con cada cambio de administración política.

Entre el mediano y el largo plazo, la culminación del gran reservorio occidental del río Indio será necesario para ampliar las reservas estratégicas de agua para toda el área metropolitana además de garantizar el paso de barcos por el Canal de Panamá, fundamental para la sostenibilidad a largo plazo del Tesoro Nacional.

Y finalmente, a largo plazo, vendría la consolidación de la creación de la ANA, con los cambios de las administraciones políticas, además de la implementación a gran escala del reciclaje de agua, como en Singapur.

No obstante, durante todo ese tiempo, será menester, de hecho, urgente, el desarrollo en el país de una verdadera cultura de apreciación del agua, sin duda, nuestro recurso más vital.