El impacto económico de una constituyente originaria
Ciudad de Panamá, Panamá/Reemplazar la Constitución de 1972 —la ley máxima— no es tema nuevo. Y aunque esa ley máxima no ha sido reemplazada, ya ha sido reformada cinco veces, en la mayoría de los casos, bajo gobiernos del Partido Revolucionario Democrático.
Tanto la Constitución de 1972 como el Partido Revolucionario Democrático son hermanas: ambas nacieron del ímpetu de Omar Torrijos, quien dirigió la suerte de la Nación desde el golpe militar de 1968 hasta su muerte súbita y controversial en 1981.
De hecho, la versión original de la Constitución actual, emitida el martes 24 de octubre de 1972, cerraba su listado de 277 artículos diciendo —sin remordimiento alguno— que Omar Torrijos era el “Líder Máximo de la Revolución panameña”.
Por lo tanto, Torrijos podía, a su gusto, “coordinar toda la labor de la Administración Pública; nombrar y separar libremente a los Ministros de Estado[,] nombrar al Contralor General[,] nombrar a los Jefes y Oficiales de la Fuerza Pública [y] a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia [además de] acordar la celebración de contratos [públicos], negociar [el crédito nacional] y dirigir las relaciones exteriores”.
En pocas palabras, un todopoderoso.
Esa Constitución de 1972 fue el resultado de un proceso “originario” que nada tenía que ver con el sistema constitucional anterior.
Torrijos, quien ya ostentaba el poder desde 1968, designó una Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento. Tal cuerpo representativo era totalmente nuevo y sirvió como la base de la actual Asamblea Nacional.
Entre Torrijos y su Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento, se desechó el orden constitucional previo, sin atención a sus reglas, quedando Torrijos y su régimen militar con poder casi absoluto.
Eso es una constituyente originaria.
Reforma
Constituyente originaria no es lo mismo que reforma constitucional.
Por ejemplo, el expresidente Ricardo Martinelli planteó reformar la Constitución de 1972 y convocó una Comisión de Notables que produjo un texto con más de 578 artículos —la actual tiene 328 artículos.
Tales reformas iban a ser aprobadas por la Asamblea Nacional actual a través de mecanismos que dispone la misma Constitución de 1972, la cual establece reglas sobre cómo proceder —parámetros de reforma.
En una constituyente originaria, esos parámetros de la Constitución actual se desechan, no importan, desaparecen, cesan de existir, son eliminados, abolidos, destruidos, obliterados, en fin, son ex-parámetros.
Desechadas tales reglas bajo una originaria, ¿Quién decide cómo se convoca a los constituyentes y qué pasa con las instituciones existentes?
Pues decide el poder constituyente, canalizado a través de un líder máximo, como lo fue en su momento Omar Torrijos.
Propuestas
Como mencionamos, la idea de hacer otra constituyente originaria no es nueva.
Una versión reciente de la idea ha sido elevada por el abogado constitucionalista Miguel Antonio Bernal, quien es parte del grupo Ciudadanos Unidos por la Constituyente Originaria, con el acrónimo apto de CUCO.
La idea también ha sido avanzada en reiteradas ocasiones por grupos laboristas y sindicales, además de candidatos de distintas facciones políticas, pero la misma no ha obtenido tracción política.
Y quizás la idea todavía no tiene tracción, pero igual vale destacar a otro simpatizante de ella.
En una entrevista reciente a José Mulino, candidato presidencial por los partidos Realizando Metas y Alianza, se le preguntó sobre el tema.
La pregunta fue: “¿Cree José Raúl Mulino en una constituyente originaria?”.
Y la respuesta: “Por supuesto. El que vota por mí, vota por la constituyente”.
Además, uno de los principales promotores políticos de Mulino, el expresidente Martinelli, propuso una constituyente originaria antes de buscar asilo en la embajada de Nicaragua en Panamá.
Según encuestas publicadas por el diario La Prensa, Mulino lideraba la intención del voto muestreada al cierre de marzo.
Poderes
Como los parámetros de la Constitución actual serían desechados, nada se puede decir sobre el proceso constituyente originario.
Quien lleve la batuta del proceso podrá determinar, a su juicio, como ocurriría el proceso, qué poderes tendría la constituyente e incluso a qué oficiales públicos se podría destituir.
Por ejemplo, en Venezuela, en 2017, se declaró en desacato a la Asamblea Nacional y se instauró una Asamblea Constituyente que, en su primer día de sesiones, destituyó a la procuradora general de ese país.
De declararse el inicio de una constituyente originaria en Panamá, queda en entredicho la validez y estabilidad de las instituciones actuales, además de las protecciones que ofrecen a la población.
El gestor del poder constituyente puede prometer de antemano que haría ciertas cosas y no haría otras, pero lo cierto del caso es que, una vez iniciado el proceso, los límites al poder fáctico del gestor constituyente serían mínimos.
Economía
Fitch Ratings, que recientemente retiró el grado de inversión a Panamá, dijo en su reporte del país de marzo pasado que “la deuda gubernamental panameña resumirá una trayectoria de crecimiento en 2024, con una caída en crecimiento y una expansión del déficit fiscal, saltando a [representar] 60.7% del PIB”.
El crédito nacional, según esa casa calificadora, “es vulnerable a cambios adversos adicionales en el nivel de confianza de los inversionistas” y Panamá “tendrá que depender fuertemente del mercado internacional de bonos y de las multilaterales” para financiarse “debido a que el mercado local es poco profundo”.
Además, “retos alrededor de la gobernanza [en Panamá] representan un creciente desafío, mermando el progreso en reformas fiscales necesarias”. Tales retos se han manifestado, según la calificadora, “en fuertes protestas”.
Según Fitch, “el contexto político y social para enfrentar temas difíciles resulta desafiante dada la fragmentación partidista, recientes tensiones sociales y una caída del crecimiento económico”.
¿Qué impacto podría tener sobre este panorama la convocatoria de una constituyente originaria, en la que se desechan todas las reglas?
¿Estimularía la confianza o la secaría aún más?
¿Relajaría tensiones sociales o las crisparía?
¿Empujaría el crecimiento económico o lo mermaría?
Difícil responder estas preguntas sin siquiera saber en qué consistiría el proceso constituyente originario, que, vale recordar, sería determinado exclusivamente por el líder máximo que canaliza el poder constituyente, en este caso, el presidente que declare el proceso.
En su reporte, Fitch lista, entre los factores que podrían llevar a una reducción adicional de la calificación de crédito del país, la “inestabilidad social o el estancamiento político que afecte adversamente a la economía y las finanzas públicas”.
Y entre los factores que nos podrían ayudar a recuperar el grado de inversión están la “previsibilidad” y la “credibilidad” de la política fiscal.
Cabe preguntar de nuevo: ¿llevaría un proceso constituyente originario —donde las reglas actuales son descartadas— a una mayor previsibilidad fiscal o llevaría a la inestabilidad social y el estancamiento político?
Temperatura
El pasado martes, 18 de abril, se publicó en el Financial Times una nota titulada “Los años de auge de Panamá se desvanecen a medida que se acercan las elecciones”.
“Panamá [era] una vez la economía estrella de América Latina,” cuenta la nota.
“Los mercados [internacionales] ya están asumiendo reducciones adicionales a su calificación de crédito”.
“Con inversionistas demandando pagos más altos de interés a cambio de sus bonos, quien sea que gane las elecciones de Panamá tendrá que navegar retos fiscales significativos y una población harta de una clase política totalmente desconectada”.
Tal hartazgo estaría obedeciendo a una caída en la calidad de vida. “Tres cuartos de las personas encuestadas [en Panamá] en enero pasado dijeron que se sentían económicamente peor que el año anterior, una de las proporciones más altas de la región”.
Dinero
“El dinero es cobarde” es un lugar común que circula en los mercados bursátiles. Ante situaciones extraordinarias de inestabilidad, inversionistas con perfiles conservadores de riesgo buscan liquidar sus tenencias y retirarse. Esto implica una contracción de circulante.
De las tres grandes casas calificadoras, solo una, Fitch, ha removido el grado de inversión a Panamá.
Una vez la siguiente lo haga —el Financial Times implica que podría ser Moody’s— la venta de bonos de Panamá por sus actuales tenedores podría acelerarse en serio —un sell-off— forzando al país a ofrecer más y más interés sobre su deuda nueva para competir con su deuda ya emitida.
Para referencia, en 2023, el Gobierno Central recaudó en impuesto sobre la renta $3,400 millones y en ITBMS de ventas $817 millones, por un total de $4,217 millones.
En cambio, en 2023, el Gobierno Central pagó $5,247 millones en capital e intereses de la deuda pública.
De hecho, después de la Caja de Seguro Social, el pago de la deuda pública es el segundo rubro más caro en el presupuesto general del Estado.
Estos números implican una franja muy fina de espacio fiscal que tiene disponible Panamá para atender sus retos económicos durante los próximos cinco años.
Y un proceso de constituyente originaria —que no es lo mismo que una reforma constitucional— podría aumentar la percepción de riesgo del país, elevando aún más la incertidumbre y los costos del financiamiento nacional, apretando aún más esa franja fina de espacio.
Ni hablar de las enormes dudas institucionales que quedarían sobre el uso del poder público y la protección de las garantías fundamentales.
Coda
Como hemos visto en los panoramas de Fitch y el Financial Times, el futuro de Panamá está plagado de desafíos.
La impresionante magnitud de tales desafíos quizás sería parte del atractivo detrás de un proceso constituyente originario —como han propuesto algunos— el cual tiraría las reglas actuales por la ventana, supuestamente para diseñar un marco institucional mejor.
Pero la situación económica y financiera del país podría verse severamente afectada por tal proceso, elevando el costo de la deuda y mermando aún más la capacidad del Gobierno Nacional para obtener liquidez.
Además, quedan enormes dudas sobre las directrices y detalles de tal proceso, las cuales podrían poner en peligro elementos ya establecidos de la institucionalidad panameña.
Por ahora, queda en manos de la población si, en su deseo legítimo de estabilidad y desarrollo económico, está dispuesta a arriesgar perder incluso sus protecciones y garantías básicas.
