¿Qué dice el texto del presupuesto general del Estado para 2024?

Ciudad de Panamá, Panamá/Luego de una notable mora, la Asamblea Nacional ha puesto a disposición para análisis el texto del presupuesto general del Estado para 2024 —al menos la primera versión como fue presentada por el ministro de Economía y Finanzas, Héctor Alexander.

En una nota posterior haremos un análisis histórico del presupuesto. Por ahora nos enfocaremos en reseñar qué dice el proyecto de ley 1041, que contiene el texto presupuestario. El periodista asume que el lector no conoce el formato del presupuesto, por lo que empezaremos desde cero.

Estructura del proyecto

El proyecto de presupuesto se compone de 11 títulos. De éstos, siete son lo que usualmente se considera un presupuesto: un conjunto de rubros o renglones, cada uno con sus cantidades monetarias asignadas. El restante, cuatro títulos, son textos que establecen la metodología de ejecución del presupuesto y los principios que regirán el gasto público.

La necesidad de estos últimos cuatro títulos obedece a que en Panamá no hay una ley general presupuestaria, sino que el marco del presupuesto lo establece la Constitución Política en su propio título noveno, llamado La Hacienda Pública, que va desde los artículos 257 hasta 281. Debido a esto, cada presupuesto establece sus propios parámetros legales. Y tal capacidad de auto-enmarcarse es notable en este presupuesto en particular, donde se introducen importantes innovaciones en la ejecución presupuestaria.

Aquí también es relevante resaltar que, como resultado de esta flexibilidad legal, la posibilidad de incidir de forma consecuente en la forma del Estado a través del presupuesto es uno de los principales poderes del Órgano Ejecutivo.

Motivación

Todo proyecto de ley debe incluir una exposición de motivos, donde el presentante argumenta a favor de la ley. En este caso, quien presenta es el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Veamos cómo describe el MEF el presupuesto de 2024 y qué aduce.

El MEF argumenta que el presupuesto —que será por $32.7 mil millones— es necesario para facilitar el desarrollo económico y social del país, el cual sigue enfrentando los efectos de la pandemia del COVID-19.

¿Cómo hace eso este presupuesto?

El MEF dice que en tres formas.

Primero, el presupuesto prioriza el sector educativo, asignándole un financiamiento histórico al Ministerio de Educación, alrededor de 40% más que su promedio histórico. Adicionalmente, todas las otras instituciones de educación —como el Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos— recibirán también un empujón presupuestario.

Segundo, el presupuesto —según el MEF— fortalece al sector de justicia, asignándole un monto de $700 millones. Para referencia, en el presupuesto del año corriente el Órgano Judicial —es decir, las cortes y jueces— recibió $330 millones, mientras que la Procuraduría General de la Nación recibió $251 millones y la Procuraduría de la Administración recibió $10 millones.

Y tercero, el presupuesto presentado es parte de un esfuerzo a largo plazo para reducir la exposición del producto interno bruto (PIB) a la deuda internacional. Por esto, el proyecto se mantiene por debajo del límite legal de responsabilidad fiscal de 2% del PIB.

En resumen —según el MEF— el proyecto busca generar confianza y estimular las inversiones y las exportaciones.

Lo novedoso

¿Por qué se distingue este presupuesto? Porque, según el MEF, el mismo propone un enfoque legal “innovador [y] trascendental” —para citar el mismo texto.

Esto, ya que se introduce el concepto de presupuesto basado en resultados, un sistema de asignación de dinero que responde más a la obtención de resultados a través de distintas entidades que a mantener la cantidad de dinero que se le da a cada entidad. Un elemento importante de esta metodología es el uso de indicadores y metas.

Y segundo, se presenta también un marco presupuestario de mediano plazo, que responde precisamente a lo mencionado anteriormente de que en Panamá no hay una ley general de presupuesto. Según el MEF, este nuevo marco presupuestario “complementa el presupuesto anual, con una visión plurianual”.

Las cifras

Antes de revisar los nuevos elementos regulatorios, veamos los elementos clásicos del presupuesto: las cifras.

El Estado está compuesto, principalmente, por el Sector Público No Financiero (SPNF). Lo opuesto, el Sector Público Financiero, comprende los bancos nacionales, entre otros.

A su vez, el SPNF está compuesto de cuatro partes. Primero, el Gobierno Central, que es lo que usualmente pensamos cuando pensamos en el Estado: los ministerios y demás dependencias públicas. Le sigue las instituciones descentralizadas, entre ellas, notablemente, la Caja de Seguro Social, pero también otras más chicas, como la Autoridad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa.

Tercero, las empresas públicas, como aquella que administra los corredores, o aquella que coordina la transmisión eléctrica a través de todo el país.

Y cuarto y último, están ciertos intermediarios financieros que, por motivos muy arcanos y complejos para esta nota, no caen dentro del Sector Público Financiero.

Para esta nota, solo estaremos revisando el Gobierno Central y algunas de las instituciones descentralizadas, para que la misma tenga una duración razonable.

Según este proyecto de ley —el 1041— el Gobierno Central tendrá gastos por $20 mil millones —en inglés, twenty billion. 

De estos, $11 mil millones corresponden a gastos corrientes —planilla, costos de operación e intereses— mientras que $9 mil millones corresponden a gastos de capital —inversiones, por ejemplo, o pago al capital de la deuda.

Por su lado, todas las instituciones descentralizadas registrarán gastos corrientes por $6 mil millones y gastos de capital por casi $4 mil millones, por un total de $10 mil millones.

Entre los $20 mil millones del Gobierno Central, más los $10 mil millones de las instituciones descentralizadas, está la mayor parte del presupuesto total de los $32.7 mil millones.

Gasto por entidad

Ahora, detallaremos los presupuestos más relevantes de algunas entidades del Gobierno Central y las instituciones descentralizadas. En una nota posterior, analizaremos la división de tal monto entre salarios, costos administrativos e inversión.

Para iniciar, la Caja de Seguro Social, la institución más valiosa de todo el Estado. Su presupuesto de gastos para 2024 es de $7 mil millones, casi un décimo del valor del PIB nacional. De estos, $5 mil millones son para funcionamiento —esto incluye el financiamiento básico del sistema de Invalidez, Vejez y Muerte, los salarios del personal médico y administrativo, y el costo de la atención médica— y más de $2 mil millones irán a inversión.

El Ministerio de Educación dispondrá de $5 mil millones, un presupuesto histórico, de los cuales $2.4 mil millones —alrededor de la mitad— corresponderán a inversión. De tal inversión, $1.2 mil millones irán a la construcción y rehabilitación de escuelas.

El Ministerio de Salud tendrá casi $3 mil millones, de los cuales menos de mil millones de dólares irán a inversión.

El Ministerio de Obras Públicas tendrá casi $1.4 mil millones, de los cuales $1.3 mil millones irán a inversión. De estos de inversión, $515 millones irán a mantenimiento y rehabilitación vial.

Y el Ministerio de Seguridad recibirá poco menos de mil millones de dólares, de los cuales $54 millones irán a inversión.

Por último, la Asamblea Nacional se quedará con $206 millones. La mayor parte, $135 millones, son costos administrativos —planilla, principalmente.

Para referencia, $10 millones es el costo estimado básico de una escuela de cabecera en las provincias centrales o de un albergue en Darién para los más de 200 mil migrantes que han cruzado en el primer semestre del año corriente.

Y como nota final, el Ministerio de la Presidencia recibirá $223 millones, el Ministerio de Economía y Finanzas recibirá $966 millones y el Ministerio de Relaciones Exteriores, $77 millones. Para contexto, la suma de estos, $1.2 mil millones, excede por más de tres veces el aporte programado de la mina de cobre en Donoso.

Los ingresos

Visto el débito a los activos estatales en efectivo, veamos el crédito a la economía nacional, en otras palabras, los ingresos del Estado.

Para el 2024, el Tesoro Nacional espera recibir más de $7 mil millones en impuestos directos e indirectos y casi $8 mil millones por la venta de bonos al extranjero para financiar los más de $20 mil millones que espera recibir en total el Gobierno Central el próximo año.

Los renglones de impuestos más importantes para 2024 serían el impuesto sobre la renta por casi $4 mil millones y el Impuesto sobre la Transferencia de Bienes Muebles y Servicios (ITBMS) por $1.6 mil millones. Cuatro más 1.6 van 5.6.

El Canal de Panamá pondría bajo el concepto de dividendo —que no incluye el aporte total— $2 mil millones. Van siete y tantos.

Más siete de los bonos del Tesoro Nacional, van catorce y tantos.

Y los seis mil millones y tantos restantes están distribuidos en el resto de los renglones de ingreso que incluyen tanto $372 millones de impuesto de importación a $66 millones en el consumo de cervezas y así.

El préstamo de una entidad multilateral más importante que prevé recibir el Tesoro es por el Banco de Desarrollo de América Latina —antigua Corporación Andina de Fomento— por $56 millones al Ministerio de Salud.

Disposiciones reglamentarias

En los últimos cuatro títulos del proyecto de ley 1041 —como mencionamos anteriormente— se discute la filosofía de ejecución del presupuesto, la cual merece su propio análisis. Por ahora, detallamos aquí los elementos generales.

Primero, se establece que el presupuesto debe regirse bajo varios principios, entre ellos, los de responsabilidad, probidad, calidad y equidad. El de probidad es el que establece que el presupuesto no debe utilizarse para corrupción o el enriquecimiento de algunos cuantos a costa del Tesoro Nacional.

Segundo, en materia de transparencia, el presupuesto requiere ser publicitado mediante una plataforma en línea, cosa que el MEF ya está trabajando, donde supuestamente se permitirá el escrutinio de la ejecución del mismo.

Tercero, se presenta el concepto de valor por dinero —popular en el Reino Unido— utilizado en la gestión financiera del servicio público. En su forma ideal, este concepto implica tener en cuenta un equilibrio entre el costo, la calidad y los resultados logrados del gasto público, con el objetivo de asegurar su uso eficiente y efectivo.

Cuarto, se establece que el MEF debe elaborar una visión plurianual de ejecución financiera antes de elaborar el presupuesto de un año en particular, esperando así más coherencia en el manejo de la deuda pública a largo plazo. Aunque, con la posible salida de Héctor Alexander el próximo año, faltará ver si su sucesor querrá mantener tales criterios.

Y finalmente, se establece como $200 mil el límite para hacer transferencias —"traslados de partidas" en el vernacular presupuestario— sin tener que necesitar la autorización de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional. En toda esta nota, no hemos cubierto el tema de las partidas presupuestarias, que ocuparía su propio análisis completo.

Cerramos por ahora indicando que el proceso de las vistas presupuestarias seguirá probablemente hasta el mes de octubre —incluso podría extenderse a noviembre considerando la tardanza de la Asamblea Nacional en nombrar a sus comisiones. Y aún queda mucha tela por cortar una vez las instituciones puedan defender sus necesidades presupuestarias ante el diputado Benicio Robinson y el resto de los miembros de la Comisión de Presupuesto.