Entendiendo el presupuesto de 2026: contexto y consecuencias

Ciudad de Panamá/Ante todo, es el primer presupuesto elaborado desde cero y con tiempo suficiente por la nueva administración de José Raúl Mulino, en medio de una crisis fiscal. La ciudadanía, las agencias calificadoras y los acreedores internacionales quieren ver si el país actuará con responsabilidad ante tal situación.

En comparación, las bases del presupuesto de este año fueron elaboradas por la administración de Laurentino Cortizo, criticada por una gestión fiscal deficiente. Por ejemplo, bajo ese gobierno, se evitó hacer a tiempo la transferencia de dinero que correspondía al Fondo de Ahorro de Panamá.

La segunda razón por la que el presupuesto de 2026 es importante es porque organismos y analistas internacionales han advertido que Panamá probablemente no cumplirá este año con su meta fiscal de un déficit del 4% del producto interno bruto (PIB) o menos.

El ministro de Economía y Finanzas, Felipe Chapman, ya tuvo que aplicar una contención del gasto por alrededor de $2,000 millones para intentar cumplir con la regla fiscal. Sin embargo, incluso con ese recorte, algunos expertos consideran que el país no logrará mantenerse dentro del límite.

Tal posibilidad levanta preguntas sobre cómo se mantendrá la reducción del déficit en los próximos años. Y el presupuesto de 2026 ofrecerá señales importantes sobre la estrategia del MEF en ese sentido.

La tercera razón es que tanto el ministro Chapman como analistas locales han señalado que las reglas de gasto forzoso, como la obligación de destinar el 7% del PIB al gasto educativo, o los aumentos salariales automáticos, están generando una carga muy pesada para las finanzas públicas.

El presupuesto de 2026 deberá enfrentar tal crecimiento automático del gasto, el cual todavía no se ha traducido en mejoras claras en la calidad de los servicios públicos como la educación, la salud y la provisión de agua potable.

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Aumento

Uno de los anuncios que más ha generado reacciones en los círculos económicos es que el nuevo presupuesto será mayor al actual, el cual asciende a $30,000 millones. El anuncio llamó la atención porque el año pasado el ministro Chapman intentó reducir el presupuesto a $26,000 millones.

Que ahora se anuncie un aumento sugiere un cambio en la estrategia del MEF.

El ministro Chapman probablemente proyecta una mayor recaudación de ingresos para el próximo año. También, podría estar intentando responder a las dificultades que ha enfrentado el país recientemente, como protestas, huelgas, y cierres de negocios y vías.

En línea con su visión económica basada en la teoría de los ciclos, el ministro podría estar proponiendo un mayor gasto público para darle un empujón a la economía y mejorar las cifras de crecimiento, que se han visto afectadas por todos estos acontecimientos.

Condiciones

La nueva estrategia presupuestaria del MEF para 2026 depende de varios factores inciertos, entre ellos, el comportamiento de la economía, el nivel de ingresos del Estado y las decisiones de las casas calificadoras.

Por ello, el ministerio ha adoptado una postura flexible, tal como lo ha señalado el ministro Chapman, quien considera que el presupuesto es un documento vivo que puede modificarse durante el año según las necesidades del país.

Esta visión ya se reflejó el año pasado, cuando una de las primeras acciones del nuevo gobierno fue modificar el presupuesto ya vigente, dejando clara su filosofía de adaptabilidad fiscal.

En cuanto a los factores para el éxito del nuevo presupuesto, se espera para el próximo año un crecimiento económico más sólido en comparación con el año actual, producto de la recuperación tras las paralizaciones, huelgas y cierres.

El MEF proyecta que la economía podría crecer alrededor del 5% el próximo año, 4% si se descuenta la inflación.

También se esperan aportes significativos por parte del Canal de Panamá, el cual ha arrojado números bastante positivos después de levantar las recientes restricciones por la sequía.

Y se proyecta una inflación relativamente baja, apoyada por el uso del dólar, aunque todavía no se ha terminado de ver el impacto de la guerra arancelaria entre Estados Unidos y la República Popular de China en los precios locales.

Sin embargo, si alguna de estas condiciones no se cumple, ya sea porque se registra una temporada seca fuerte que afecta los niveles de tránsito por el Canal, o sucede alguna emergencia nacional como un desastre natural, o se genera una nueva ola de protestas, la estrategia detrás del presupuesto podría verse severamente afectada.

Gasto

La mayor parte del gasto público se destina al pago de salarios y prestaciones laborales.

La administración anterior de Laurentino Cortizo impulsó la contratación de más funcionarios como una manera de sostener la demanda interna del país, lo que aumentó la dependencia de la economía en el gasto del Estado. Actualmente, el gasto público representa el equivalente de un tercio del PIB.

Los ministerios con mayor presupuesto son los de Educación, Salud y Seguridad Pública.

Educación encabeza la lista porque, además de ser el ministerio que más gasta históricamente, ahora se beneficia de la nueva regla que otorga al gasto educativo una cantidad de dinero equivalente al 7% del PIB.

Por su lado, Salud ha visto un aumento sostenido en sus costos, y Seguridad Pública ya supera los $1,000 millones anuales.

Si bien es cierto se pueden generar ahorros consolidando los bancos estatales o eliminando ciertos ministerios, como ya se ha anunciado, el impacto presupuestario de estas medidas será relativamente pequeño y no alcanzará para equilibrar las cuentas del Estado.

Encima de todo esto, es probable que el Tesoro Nacional deba pagar más de $5,000 millones en amortización de deuda e intereses, lo cual absorberá cerca de la mitad de los ingresos del Gobierno Central que no provienen de la deuda.

De hecho, el próximo año el Tesoro tendrá que pagar el saldo total del bono que vence en 2026, lo cual costará cerca de mil millones de dólares. Y probablemente financiará este monto con una nueva emisión de deuda.

Inversión

La inversión pública ha disminuido con el tiempo, lo que ha tenido un impacto claro en la calidad de vida en el país. Sin embargo, el gobierno actual se ha comprometido a retomar muchas de las obras que se perdieron en administraciones anteriores.

Un primer paso ha sido, por ejemplo, la apertura parcial de la Ciudad de la Salud, con el traslado de las operaciones del Instituto Oncológico Nacional. Pero tal centro hospitalario necesitará de mucha más inversión para funcionar plenamente.

Se espera también que se destinen decenas de millones de dólares tanto a estudios iniciales de proyectos como el tren Panamá–David como al avance del cuarto puente sobre el Canal, que ha sido declarado como una prioridad por el Gobierno Nacional. Ya se reveló que el tránsito por este puente requerirá del pago de un peaje, lo cual ayudará a reducir el costo total para el Tesoro en el largo plazo.

Además, el gobierno ha iniciado proyectos menos visibles, pero importantes para las comunidades que se beneficiarán de ellos, cómo mejorar el acceso al agua potable en zonas apartadas y reparar carreteras. Aunque la inversión general será moderada, se espera que el MEF asignará los recursos necesarios para que estas iniciativas continúen.

Recortes

Panamá tendrá que enfrentar tarde o temprano el problema de su gasto público excesivo, evidenciado por el alto consumo de deuda para financiar el pago de planillas.

Y no es posible mejorar un sistema simplemente inyectándole más recursos, ya que solo fortalece las estructuras existentes sin corregir sus fallas. Por esto, mientras se mantenga el gasto corriente en sus niveles actuales, será difícil realizar reformas a la calidad de los servicios públicos.

Para aliviar la carga, será necesario una reducción gradual del gasto. Y dado que la mayor parte del mismo se destina a salarios, la implicación es que, en algún momento, se tendrá que reducir significativamente el número de funcionarios.

Un informe reciente de la Contraloría reveló que aproximadamente 260 mil personas trabajan en el sector público, cifra muy alta con relación a los beneficios incompletos y deficientes que recibe la población.

Ese mismo informe revela que el gasto mensual en salarios, sin incluir prestaciones, es de alrededor de $450 millones. Y un informe previo del MEF reveló que entre el 2020 y el 2024, el gasto acumulado adicional en planilla causado por las leyes de aumentos automáticos superó los $4,000 millones.

Sin embargo, como se mencionó antes, el MEF reveló que el presupuesto del próximo año será incluso un poco mayor que el actual. Esto sugiere que no se abordará el problema de la planilla estatal a corto plazo. Es posible que el próximo año se discutan leyes para reducir personal sin incurrir en compensaciones pesadas, pero, por el momento, se espera que el gasto en planilla se mantenga relativamente estable.

Cabe aclarar que el objetivo teórico de reducir el gasto corriente no es disminuir el tamaño del Estado. La idea principal es liberar recursos para invertir en áreas prioritarias, como la construcción de infraestructura, la reducción de la deuda pública por debajo del 50% del PIB, la modernización del sistema educativo ante los desafíos de la Cuarta Revolución Industrial, y la mejora del sistema de salud pública, que actualmente presenta serias deficiencias.

Estas metas requieren de fuerte inversión, pero no siempre cuentan con los fondos necesarios.

Déficit

La expectativa oficial es que el déficit fiscal de Panamá cerrará en el año 2026 por debajo del 3.5% del PIB.

Algunas agencias calificadoras y analistas consideran que será difícil cumplir con tal expectativa, aunque aún es muy temprano para especular. Por su lado, el ministro Chapman se ha comprometido a no hacer más cambios a la Ley de Responsabilidad Social Fiscal, que establece tal límite al déficit, salvo que sea absolutamente necesario.

Las casas calificadoras están observando la situación con atención.

En la práctica, tales agencias han dado a Panamá un margen de tiempo para corregir sus cifras fiscales, a pesar de que los acreedores internacionales ya están aplicando tasas de interés más altas, similares a las que se cobran a países que han perdido su grado de inversión.

Esta postura de las agencias se explica, en parte, por la confianza que aún le tienen al liderazgo actual del MEF. Sin embargo, si las cifras fiscales no mejoran pronto, podrían terminar de rebajar la calificación del país, lo que implicaría iniciar un proceso más complejo para recuperar el grado de inversión.

La única agencia que no ha dado ese margen de espera ha sido Fitch, que, por ser más pequeña en comparación con las otras, debe mantener una postura más estricta y cercana a lo que ya están observando los inversionistas. Según su análisis, Panamá tiene una situación fiscal frágil, lo que pone en mayor duda su capacidad para pagar sus compromisos de deuda a largo plazo.

Financiamiento

Uno de los anuncios más interesantes desde el cambio de la administración política ha sido el plan del ministro Chapman de aumentar el financiamiento doméstico de la deuda pública.

Esta medida puede resultar beneficiosa, ya que es parte de una estrategia que ha resultado ser exitosa para países como Japón, donde la deuda supera el 200% del PIB, pero no representa un problema tan grave, porque sus acreedores son sus propios ciudadanos.

Ahora bien, para que el financiamiento doméstico verdaderamente funcione en Panamá, será necesario facilitar un mayor acceso de la población al mercado de la deuda pública. Esto podría incluir la creación de oficinas donde las personas puedan adquirir certificados de deuda estatal a costos bajos.

Actualmente, mientras que las tasas de interés de las cuentas de ahorro rondan el 1% y los plazos fijos superan el 4%, algunos títulos de deuda del Estado ofrecen rendimientos por encima del 6%.

Esto apunta a que existe una oportunidad significativa para que la población general obtenga mejores rendimientos por su dinero. Sin embargo, los altos costos para participar en el mercado de valores dificultan tal oportunidad. De flexibilizar las condiciones de participación se podría fomentar aún más el financiamiento interno y así crear nuevas estructuras que canalicen el ahorro ciudadano hacia el Estado para pagar inversiones.

Este tipo de iniciativa tiene antecedentes históricos importantes. En el Reino Unido, la creación de la bolsa de valores respondió a necesidades similares, y en los Países Bajos se desarrollaron instituciones públicas para financiar el comercio con Asia. De hecho, varios de los mercados de valores más importantes del mundo surgieron precisamente como mecanismos para financiar de forma doméstica la deuda pública y así emprender grandes proyectos nacionales.

El planteamiento del ministro Chapman está en línea con esta tradición histórica. Y si logra implementar su programa, no solo fortalecerá las finanzas del Estado, sino que también ofrecerá a la población panameña una nueva alternativa real de ahorro e inversión dentro del contexto del creciente costo de la vida. Pero para eso, deberá reducir los costos de participación pública.

Política

La situación política actual en la Asamblea Nacional aún no termina de resolverse, especialmente en lo relacionado con la conformación de las comisiones.

Es probable que este tema se aclare antes de que termine el mes de julio, pero si no ocurre, podría afectar los planes del ministro Chapman de comenzar a procesar su proyecto de presupuesto a inicios del mes de agosto.

Aun así, agosto sigue siendo temprano, sobre todo porque ya se completó la revisión interna de las cifras del presupuesto por el MEF, proceso que inició en abril pasado.

Además, el ministro Chapman ahora tiene un mayor conocimiento, en comparación al año pasado, de la estructura presupuestaria y de los detalles técnicos que solo se entienden al haber ocupado el liderazgo del MEF por un tiempo prolongado.

Sin embargo, si persisten los problemas políticos en la Asamblea, también se dificultará la aprobación del presupuesto.

Mina

Hasta el momento, no se ha anunciado si los ingresos provenientes de la actividad minera serán incluidos en el presupuesto. Es poco probable que se incorporen, ya que todavía no se han abierto las negociaciones y no habrá tiempo suficiente para incluirlos si el borrador del presupuesto debe presentarse antes del 31 de julio.

Sin embargo, como se mencionó, el ministro Chapman ha adoptado una postura más flexible en cuanto a la ejecución presupuestaria, aumentando la posibilidad de que el presupuesto pueda ser modificado para incluir dichos ingresos, si se logra un acuerdo minero en el segundo semestre de este año o en el primer semestre del próximo.

Por un lado, si Panamá decide desarrollar una empresa estatal de extracción minera, en la que el propio Estado dirige la actividad a través de un tercero contratado, podría obtener ingresos muy significativos.

Por el otro, en el caso de que negocien regalías con la empresa First Quantum, se espera que el Estado busque recibir más de los $375 millones anuales que establecía el acuerdo anterior, aunque es poco probable que logre recibir más de $900 millones.

El rango estimado de ingresos anuales que el país podría aspirar a recibir producto de un nuevo acuerdo con la empresa minera estaría entre los $400 millones y, siendo excesivamente optimistas, los $700 millones.

Discusión

Por ahora, no ha habido un debate amplio sobre el tema presupuestario.

Esto se debe a tres razones: primero, el presupuesto no siempre capta la atención del público, a pesar de su gran relevancia; segundo, es un tema complejo que exige de análisis numérico detallado; y tercero, porque aún estamos en una etapa temprana del proceso.

No obstante, el ministro Chapman ha manifestado su intención de avanzar con rapidez en este asunto.

Esta columna ofrece uno de los primeros análisis completos sobre el presupuesto, con el objetivo de establecer los lineamientos para su cobertura a futuro.

El ministro Chapman espera que el documento sea aprobado antes de que termine octubre, aunque, como ocurre con frecuencia en Panamá, eso dependerá de los acontecimientos, no siempre previstos, que puedan surgir en el país en los próximos meses.