Presupuesto 2026: Estrategia y riesgo más allá de las cifras

Ciudad de Panamá/En esta nota abordaremos el proyecto del presupuesto para el año 2026, presentado la semana pasada por el ministro de Economía y Finanzas, Felipe Chapman, ante la Asamblea Nacional.

El enfoque no estará en las cifras específicas, sino en comprender cómo está estructurado el presupuesto y de qué manera responde a la situación fiscal del país y al contexto económico actual.

No obstante, para fácil referencia, se incluye más adelante una tabla útil que expresa los presupuestos de las principales instituciones del Gobierno Central.

Rigidez

El proyecto de presupuesto para 2026 demuestra una fuerte rigidez fiscal. Esto significa que gran parte del dinero que el Estado puede gastar ya está comprometido por leyes u obligaciones anteriores.

Entre estos compromisos destacan los pagos de la deuda pública, que deben cumplirse para evitar perder el grado de inversión, la obligación legal de destinar el 7% del producto interno bruto (PIB) al sector educativo, el aporte de cerca de mil millones de dólares del Tesoro Nacional a la Caja de Seguro Social y el pago de aumentos automáticos de salarios por más de $300 millones.

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Además, como las leyes impiden reducir el número de empleados públicos fácilmente, y como la planilla estatal es uno de los mayores gastos del país, el Estado se ve en la obligación de dedicar una gran parte del presupuesto en sueldos y aportes a la Caja de Seguro Social.

Todo esto reduce la flexibilidad al momento de desarrollar el presupuesto. No solo limita al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en su capacidad de invertir, sino que también reduce la capacidad del Estado para responder a emergencias inesperadas.

Esta falta de espacio de maniobra es una de las razones por las que Panamá ha ido perdiendo poco a poco su grado de inversión.

Y las casas calificadoras nos advierten que, con tanta rigidez, es cada vez más difícil que el Estado cumpla con sus deudas en el futuro, especialmente si llegamos a enfrentar una crisis como un desastre natural, que exigiría usar los pocos recursos disponibles que no están ya comprometidos.

Déficit

Una de las principales causas de la rigidez fiscal que enfrenta Panamá es su situación de déficit. Esto significa que los ingresos del Estado son menores que sus gastos.

Cada año aumentan las presiones para gastar más, ya sea porque el crecimiento del PIB nos obliga a destinar más recursos al sector educativo, o porque los aumentos salariales automáticos se calculan sobre los aumentos previos, lo que genera incrementos cada vez mayores.

A esto se suma el alza en los intereses de la deuda pública, producto de la pérdida parcial del grado de inversión.

Como resultado, el país está obligado a dedicar más recursos cada año para cumplir con compromisos previos.

Sin embargo, la economía aún no se ha recuperado por completo de la pandemia del covid-19. El país registra altos niveles de informalidad laboral además de turbulencia social. Esto dificulta cada vez más la generación de ingresos suficientes para cubrir el gasto público.

También, se avecina el reto de la Cuarta Revolución Industrial y de la inteligencia artificial, que podría eliminar muchos empleos.

Debido a su fragilidad económica, el país cerró el año pasado con uno de los déficits más altos de su historia, equivalente a más del 7% del PIB, es decir, aproximadamente $6,000 millones en gastos por encima de los ingresos.

Si las obligaciones del Estado siguen creciendo sin que se tomen medidas para mejorar la productividad nacional, Panamá enfrentará una situación en la que deberá endeudarse cada vez más para cubrir el déficit, pagando más y más en intereses, y cayendo en una espiral que podría llevar a una crisis financiera en menos de diez años.

Responsabilidad

El ministro Chapman ha insistido en la necesidad de reducir el déficit.

Para el próximo año, se ha comprometido a disminuirlo al 3.5% del PIB, conforme lo establece la Ley de Responsabilidad Social Fiscal (RSF).

Sin embargo, esta ley ha sido modificada nueve veces en los últimos 17 años, lo que ha generado desconfianza entre analistas locales e internacionales sobre su cumplimiento a futuro.

Durante la pandemia, se permitió un déficit superior al 10% del PIB, financiado casi en su totalidad por deuda. Y de cara al alto endeudamiento, se dieron importantes cuestionamientos en cuanto al uso de este dinero.

Mientras otros países protegieron a sus pequeñas y medianas empresas, en Panamá muchas de estas cerraron, lo que aumentó la informalidad laboral.

Al mismo tiempo, el Estado mantuvo el pago completo de salarios públicos, sin mejoras visibles en salud, educación, agua o infraestructura.

Para el 2025, la ley de RSF establece un tope al déficit del 4% del PIB, pero el banco Morgan Stanley anticipó el mes pasado que el déficit probablemente cerrará en 6.5%.

Esto significa que el MEF necesitará aumentar significativamente los ingresos, contar con aportes superiores del Canal de Panamá, o aplicar nuevos recortes al gasto público por encima de los $1,900 millones ya anunciados en contención del gasto.

Otra posibilidad es que la baja ejecución del presupuesto del Ministerio de Educación, el más grande del país, genere ahorros. Según los informes más recientes, hasta mediados de este año, ese ministerio solo había ejecutado el 7% de su presupuesto de inversiones.

Deuda

Uno de los aspectos más llamativos del proyecto de presupuesto para 2026 es que contempla ingresos por $8,300 millones mediante la venta de bonos al extranjero, es decir, endeudamiento en los mercados internacionales.

Esta cifra contrasta fuertemente con el presupuesto para el 2025, que incluye alrededor de $3,000 millones en ventas de bonos al extranjero.

Tal aumento supera el 170%.

Para entender esta cifra es necesario recordar que el presupuesto panameño se estructura, como ha explicado el ministro Chapman, según un criterio de flujo de caja.

Esto significa que se deben registrar todas las entradas y salidas de dinero, sin importar cómo se vean los resultados contables o financieros del Estado al final del año.

No solo necesitará el país pedir prestado para poder cubrir sus obligaciones del próximo año, sino que el ministro Chapman parece haber tomado la decisión de pagar parte de la deuda de forma anticipada, lo que implica emitir nueva deuda para cancelar la anterior.

Este mecanismo de re-financiamiento debe reflejarse en el presupuesto, y eso es lo que podría estar elevando el total de emisiones programadas de deuda.

No obstante, incluso excluyendo ese re-financiamiento, el presupuesto para 2026 apunta a que Panamá seguirá aumentando su nivel de endeudamiento. Y es probable que la deuda pública se aproxime a los $60,000 millones al cierre del próximo año.

Préstamos

Durante su primer año como ministro de Economía y Finanzas, Chapman decidió reducir la emisión de bonos en los mercados internacionales.

El ministro habría tomado esta decisión para evitar los altos intereses que Panamá tendría que pagar debido a su frágil situación financiera, afectada en parte por la rigidez del presupuesto nacional.

En lugar de recurrir a bonos, el ministro Chapman gestionó préstamos directos con bancos internacionales como JPMorgan Chase y The Bank of Nova Scotia, aprovechando su red de contactos y una visión financiera a largo plazo para el país.

Esta estrategia permitió al Estado ahorrar decenas de millones de dólares en pagos de intereses.

Ahora bien, hace años que Panamá no usaba este tipo de deuda bancaria de manera tan amplia.

Como resultado, la deuda directa con bancos internacionales pasó de $62 millones en junio de 2024, último mes del gobierno anterior, a $1,200 millones en diciembre de ese mismo año.

Para junio de este año, el monto superó los $4,000 millones.

Trayecto

En meses recientes, el ministro Chapman ha realizado pagos anticipados de algunos préstamos internacionales.

Esto sugiere que, si se presentan condiciones favorables para Panamá en los mercados internacionales, el MEF buscaría reemplazar los préstamos bancarios directos por emisiones de bonos, siempre que eso permita reducir el costo de los intereses.

El procedimiento consiste en emitir bonos, usar el dinero obtenido para pagar anticipadamente los préstamos, y así cambiar una deuda con un banco por una con los tenedores de bonos.

En países con más fortaleza económica, los préstamos bancarios internacionales se reservan usualmente para momentos de crisis severa o para proyectos específicos, por lo que es razonable mantener este espacio disponible para recurrir a ellos solo cuando sea estrictamente necesario.

Tal pago de la deuda va en línea con la intención expresada por el ministro Chapman de cambiar el rumbo del país, alejándolo del endeudamiento constante para dirigirlo, poco a poco, hacia una reducción sostenida de la deuda pública.

Sin embargo, el presupuesto depende tanto del Ejecutivo como del Legislativo.

Si los diputados insisten en aumentar el gasto sin considerar la situación económica del Estado, tan solo dificultarán ese objetivo.

Hoy día, la deuda pública equivale a más del 60% del tamaño de la economía del país, cuando lo ideal sería mantenerla por debajo del 40%.

Transferencias

Uno de los mecanismos más comunes del presupuesto de Panamá son las transferencias. Mediante estas, los ministerios, especialmente los más grandes, asignan fondos a instituciones descentralizadas.

Estas transferencias se clasifican según su destino: si cubren gastos como planillas, alquileres o materiales de oficina, se denominan transferencias corrientes. Si financian inversiones, se conocen como transferencias de capital.

En el último año, una de las transferencias más relevantes ha sido la del Ministerio de Educación al Instituto para la Formación y Aprovechamiento del Recurso Humano (IFARHU), por un monto cercano a los $300 millones, tema que ha estado bajo escrutinio público por diversos escándalos.

Este año destaca una nueva transferencia importante: aquella que el Ministerio de Salud debe realizar a la Caja de Seguro Social, conforme a lo establecido en la reciente reforma legal de esta institución.

Este tipo de gasto, aunque orientado a cubrir necesidades sociales, en la práctica representa a veces una respuesta a fallas administrativas en el manejo financiero de las instituciones públicas. Por tanto, en algunos casos, las transferencias no corrigen el desperdicio, sino que lo compensan con más dinero.

Estrategia

La situación de Panamá no es única. Muchos países emergentes, similares a Panamá, aprovecharon las bajas tasas de interés de años recientes para endeudarse en grandes cantidades.

Al mismo tiempo, muchos de estos países tuvieron administraciones políticas que aumentaron el gasto público sin mejorar la calidad de los servicios públicos.

Dentro de este contexto, Panamá tomó una decisión distinta a la mayoría de sus pares: mientras otros países emergentes emitían más bonos para enfrentar los vencimientos de deuda, Panamá optó por préstamos directos internacionales, buscando reducir el costo de los intereses.

Esta estrategia llamó la atención de los analistas internacionales, quienes asesoran a los inversionistas sobre dónde colocar su dinero.

Sin embargo, también surgieron críticas.

Algunos expertos han señalado que Panamá no está usando correctamente el dinero que obtiene mediante deuda.

Al no aprovechar este dinero para mejorar su situación interna, sino para cubrir gastos innecesarios, el país estaría perdiendo confianza entre los inversionistas, realidad que fue reflejada en una reciente nota analítica de Bloomberg.

Si esa confianza se debilita y Panamá no logra colocar deuda en condiciones similares a las de antes, podría enfrentar una crisis en la prestación de sus servicios públicos.

Hoy día, cuando Panamá emite deuda por mil millones de dólares, suele recibir ofertas a veces por más del triple de ese monto, lo que indica que aún tiene espacio para maniobrar.

Pero esa capacidad no disminuye poco a poco, sino que puede desaparecer de forma repentina.

Por todo esto, en un contexto mundial donde muchos países están pensando en no solo cómo mantener su deuda, sino cómo empezar a reducirla, la discusión sobre el modelo de financiamiento público resulta clave.

Y todo apunta a que el ministro Chapman comparte esa visión. En lugar de aumentar el endeudamiento, su objetivo es cerrar su gestión con un país que reduzca su deuda, aliviando su carga financiera.