El reto de la educación en Panamá: consensos históricos, rezagos persistentes

Ciudad de Panamá, Panamá/Con el inicio del nuevo año escolar este lunes, miles de estudiantes regresan a las aulas mientras el país vuelve a enfrentar un desafío que ha atravesado generaciones: la reforma estructural del sistema educativo panameño. El debate no es nuevo. Desde 1974 Panamá ha intentado transformar su modelo educativo en varias ocasiones, pero ninguna reforma ha logrado consolidarse como un cambio profundo y sostenido.

La primera reforma se dio en 1974 bajo el régimen de Omar Torrijos. Sin embargo, fue derogada en 1979 mediante la Ley 9 de octubre de ese año, que restituyó la vigencia de la Ley Orgánica de Educación de 1946. Desde entonces, el país ha optado por ajustes parciales: en 1983 se revisaron programas de estudio; en 1995 se aprobó la Ley 34 que reformó el marco jurídico vigente; y en 2010 se impulsó una reestructuración curricular con nuevas pedagogías. Los esfuerzos más recientes han apostado más por la modernización curricular, formación docente y tecnología que por una nueva ley integral.

Hoy, el Ejecutivo vuelve a poner sobre la mesa una reforma de fondo. El presidente José Raúl Mulino adelantó que la educación será el siguiente gran eje de su hoja de ruta y que presentará una propuesta formal.

“Aspiro a discutir de manera respetuosa y coherente la urgente necesidad que tiene Panamá de modernizar su sistema educativo”, afirmó el mandatario.

Mulino dejó claro que la iniciativa vendrá desde el Ejecutivo, aunque buscará un esfuerzo nacional que incluya educadores, padres de familia y gremios. Su meta es dotar al país de un marco estable y moderno por al menos 50 años. También puso el foco en una brecha estructural que, a su juicio, divide al país.

“No puede ser que los que pueden pagar una educación privada tengan acceso al futuro, mientras quienes dependen del sistema público deban hacer un esfuerzo enorme para competir”, expresó.

Desde el Ministerio de Educación, la ministra Lucy Molinar anunció el pasado 18 de enero el inicio de un proceso de escucha y consulta para la reforma de la Ley Orgánica. Equipos de trabajo identifican prioridades y estructuran propuestas que serán remitidas a la Presidencia.

“No es un proceso cerrado ni diseñado por unos pocos; estamos escuchando a todo el sistema educativo”, sostuvo. La ministra ha marcado distancia de intentos anteriores, al insistir en que esta vez la construcción será amplia y con respaldo del Ejecutivo. La propuesta apunta a incorporar mayor acceso a tecnología, actualización permanente para docentes y una estructura acorde con los tiempos actuales.

Existen consensos, pero falta ejecución

Pero mientras el Gobierno prepara su iniciativa, la sociedad civil recuerda que Panamá lleva tres décadas hablando de lo mismo. El documento "La Ruta Acordada por Ejecutar", elaborado por Fudespa y Jóvenes Unidos por la Educación, consolida 17 iniciativas entre 1995 y 2023 que coinciden en los mismos diagnósticos: inversión insuficiente, gestión deficiente y formación docente precaria.

En ese sentido, Nivia Rossana Castrellón, sostiene que, “basado en el análisis de Fudespa y la investigación histórica externa, la falta de una reforma educativa exitosa en Panamá no se debe a la ausencia de ideas, sino a una compleja mezcla de traumas políticos, falta de continuidad legal y debilidad institucional”. Recuerda que el intento más profundo de transformación fue la reforma de 1974, bajo el régimen de Omar Torrijos, que buscaba democratizar la educación, reducir el analfabetismo y vincular la enseñanza con el trabajo productivo y la tecnología, pero fue derogada el 9 de octubre de 1979 tras una huelga masiva y marchas que la calificaron de “comunista” y “adoctrinadora”, lo que muchos historiadores consideran un “salto cualitativo fallido” que estancó el sistema por décadas. Posteriormente, la Ley 34 de 1995 introdujo la Educación Básica General y buscó modernizar la gestión; sin embargo, aunque actualizó la filosofía educativa, no logró desmantelar la burocracia centralizada ni mejorar los resultados de aprendizaje, que hoy siguen por debajo del promedio de la OCDE.

¿Por qué han fallado los intentos recientes?

Castrellón, enfatizó que desde 1995 hasta 2023, Panamá ha realizado al menos 17 diálogos nacionales. En ese sentido, enumeró los factores que impiden que estos acuerdos se conviertan en realidad son:

• Falta de Fuerza de Ley: Esfuerzos como el Compromiso Nacional (2017) no son vinculantes; cada nuevo gobierno puede ignorarlos sin consecuencias legales.
• Hiper-diagnóstico: se invierte tiempo en "qué hacer" (donde ya hay consenso), pero no en "cómo ejecutar" o en crear presupuestos específicos.
• Resistencia Gremial: Existe una tensión histórica entre los gremios docentes y el Estado.
• Ausencia de Seguimiento: solo 2 de las 17 iniciativas cuentan con mecanismos permanentes de monitoreo (Copeme y Concertación Nacional).
• Obsolescencia Legal: El sistema aún se rige por una ley de 1946 que, a pesar de los parches, no responde a la era digital ni a la inclusión de niños con discapacidad.
• Debilidad e insuficiente capacidad del ente ejecutor: A pesar de que Panamá ha triplicado su inversión educativa en las últimas décadas, los resultados de aprendizaje (como los de la prueba PISA 2022) muestran que el sistema está estancado.
• La falta de capacidad técnica y administrativa del Ministerio es un factor determinante: Centralización y Burocracia Obsoleta. Ineficiencia en la Ejecución Presupuestaria.
• Falta de un Sistema Moderno de Carrera Docente.
• Debilidad en el Seguimiento y Monitoreo: Sin indicadores claros ni rendición de cuentas sistemática, las políticas públicas se vuelven "volátiles" y cambian con cada administración de turno (cada 5 años), rompiendo la continuidad necesaria para una reforma profunda. La pandemia de Covid-19 agravó las brechas preexistentes.

Panamá vivió uno de los cierres escolares más largos del mundo (2020-2022), lo que podría haber causado un retroceso de 10 años en los aprendizajes. Actualmente, solo el 16% de los estudiantes panameños logra niveles básicos en matemáticas en las pruebas PISA".

Candy Chen, de la Organización 1Decide, advierte que el problema no es la falta de ideas, sino la ejecución. “Panamá lleva décadas sin una reforma educativa estructural. Hemos tenido al menos 17 diálogos, pero no una ejecución real. Hoy estamos atrasados frente a países que ya fortalecieron competencias, valores y habilidades esenciales para el siglo XXI”, señaló.

Desde una mirada personal, agrega que “como ciudadana panameña, con crianza taiwanesa y como madre, veo con preocupación cómo nuestro sistema —público y privado— no está preparando a nuestras niñas, niños y jóvenes para el mundo que ya existe. La reforma no es opcional: es urgente”.

Chen insiste en que el modelo actual desalienta el pensamiento crítico y responde a una lógica industrial superada. “Seguimos formando a nuestras y nuestros estudiantes con un modelo que desalienta el pensamiento crítico y mantiene una preparación anclada en la lógica de la revolución industrial”, advirtió, al tiempo que cuestionó cómo el país enfrentará un escenario de decrecimiento poblacional y envejecimiento si no prepara a sus nuevas generaciones.

El diputado Jorge Bloise, presidente de la Comisión de Educación de la Asamblea Nacional y quien avanza un proceso a la espera de que llegue la propuesta del Ejecutivo, ha dicho que “nuestra Ley Orgánica nació en 1946, pensada para un país que ya no existe. Los cambios de 1995 y 2002-2003 fueron relevantes, pero respondieron a desafíos de otro tiempo”.

Panamá tiene más de 30 años dialogando en materia educativa, con grandes logros consensuados para su implementación. El problema es que no se ejecutan. Somos buenos dialogando y acordando, pero pésimos ejecutando, y eso debe cambiar. Ese debe ser un pilar fundamental de la reforma educativa que impulsamos: que esté enfocada como una política pública de Estado, no de quinquenio".

Desde otra perspectiva histórica, el exministro de Educación Aristides Royo, quien impulsó la reforma de 1979 que luego fue derogada, recuerda que el cambio educativo nunca es definitivo. “Siempre harán falta reformas en la educación, porque esta evoluciona como lo hace el mundo”, manifestó.

Y añade una advertencia frente a la revolución tecnológica. “Los planes de enseñanza no pueden ser los mismos durante años, ya que tienen que evolucionar acorde con el progreso de la humanidad”.

El debate actual, por tanto, va más allá de modificar artículos de una ley con casi ocho décadas de vigencia. El verdadero reto es romper el ciclo de consensos sin ejecución. El Ejecutivo promete una reforma estructural; el Legislativo adelanta mesas de trabajo para recibir la propuesta; y la sociedad civil exige que esta vez no quede en diagnóstico.

El año escolar arranca, pero la pregunta de fondo persiste: ¿será esta la reforma que Panamá ha postergado durante medio siglo o un capítulo más en la larga cronología de intentos inconclusos?