El 7% del PIB para la educación: promesa, presión y cambio

Recientemente, tanto el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) como el Ministerio de Educación (Meduca) indicaron que buscan ajustar el requisito de asignar una cantidad igual al 7% del producto interno bruto (PIB) al sector educativo.

Este requisito, originalmente pensado como una forma para mejorar la educación, ha terminado generando una fuerte presión sobre las finanzas públicas. E instituciones nacionales e internacionales han advertido que este nivel de gasto es difícil de sostener.

Una mayoría de los panameños apoya la inversión robusta en educación, convencidos de que la calidad educativa define el futuro de sus hijos. Pero quizás la pregunta correcta no es cuánto se gasta, sino cómo.

Ley

Las raíces de este requisito se remontan a la Ley 47 de 1946, creada tras la Segunda Guerra Mundial para garantizar equidad educativa en todo el país.

Con el tiempo, esa ley fue modificada, pero su cambio más importante llegó con la Ley 34 de 1995, que estableció que el presupuesto del Meduca nunca podía ser menor al del año anterior y que el gasto total en educación debía ser al menos 6% del PIB.

Sin embargo, esta obligación rara vez se cumplía.

En 2022, durante las protestas sociales por la mala gestión pública y el aumento del costo de vida, surgió una nueva exigencia: invertir más en educación.

Para calmar el descontento, el gobierno de ese entonces prometió aumentos graduales para el sector educativo: 5.5% del PIB en 2023, 6% en 2024 y 7% desde 2024 en adelante.

Esa promesa se convirtió en la Ley 362 de 2023, aprobada en octubre de 2022 y promulgada en febrero de 2023.

Tal ley asigna 5.5% del PIB al Meduca, a universidades públicas, a la Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Senacyt) y al Instituto Panameño de Habilitación Especial (Iphe).

El 1.5% restante va destinado a otros programas educativos.

Presupuesto

Cuando José Raúl Mulino asumió la presidencia, su gobierno intentó reducir el presupuesto nacional de $30,000 millones a $26,000 millones. Tal reducción implicaba ajustar temporalmente el nuevo requisito de gasto educativo.

Sin embargo, una combinación de presión pública y política lo llevó a asignar el 7% dispuesto por la ley.

Por esto, el presupuesto del Meduca saltó de $2,800 millones a $5,000 millones de un año al otro, pese a que tal ministerio no tenía una capacidad comprobada para ejecutar ese monto de forma eficiente.

Dentro de este contexto, se entiende que el problema fiscal no nació del aumento de un punto porcentual en el gasto en educación, sino de una nueva exigencia de cumplir una regla que antes se ignoraba.

Pronto, analistas advirtieron que esta norma empeoraría la rigidez fiscal del país, es decir, la falta de flexibilidad para ajustar el gasto público.

Panamá ya debe transferir $1,000 millones anuales a la Caja del Seguro Social, pagar aumentos automáticos de salarios cada año por cientos de millones, cubrir subsidios por unos $2,000 millones y enfrentar el crecimiento de los intereses de la deuda.

Todo esto limita la capacidad del Estado para invertir o reaccionar ante emergencias.

Dificultades

Por su lado, el MEF calcula que el 7% del PIB que debe destinarse a educación equivale a más del 60% de los ingresos del Estado.

Fitch Ratings y Moody’s Investor Services, casas calificadoras de deuda, advierten que la ley complica la planificación fiscal.

El Fondo Monetario Internacional también ha emitido comentarios en torno a revisarla.

Y a esto se suma un problema legal.

La ley dice que desde 2024 el gasto en educación no será menor al 7% del PIB, pero no aclara si debe calcularse sobre el PIB del año anterior o del mismo año. Esta confusión dificulta la planificación presupuestaria, ya que las cifras de PIB se confirman meses después.

El MEF ha pedido una redacción o interpretación más clara, pero ni la Asamblea Nacional ni la Corte Suprema de Justicia han analizado el tema.

Dinero

En cifras, el impacto es enorme.

El informe más reciente de la Contraloría General de la República fija el PIB de Panamá para 2024 en $81,289 millones, usando como referencia el valor del dólar en 2018.

Esto implica un gasto educativo de $5,690 millones.

Si se usa el PIB a valor de hoy, estimado en $86,260 millones, el gasto debe ser de $6,038 millones, similar a la suma de casi todos los principales ingresos regulares del país.

Esto explica por qué la medida genera tanta presión fiscal.

Y ahora, el propio Meduca dice necesitar menos dinero.

En las vistas presupuestarias del pasado 4 de septiembre, tal ministerio reveló ahorros por más de $1,500 millones gracias a nuevas medidas de eficiencia en cuanto a infraestructura, Internet y consultorías académicas.

En resumen, mientras la ley obliga a gastar más, el ministerio dice que necesita menos, lo que muestra una clara desconexión entre la norma y la realidad administrativa.

Utilidad

Tampoco hay evidencia de que más dinero mejore los resultados.

En 2009, con un presupuesto para el Meduca de $968 millones, Panamá obtuvo 360 puntos en matemáticas en las pruebas PISA, por debajo del promedio mundial de 450.

En 2022, el presupuesto del Meduca había subido 270% hasta $2,623 millones, pero el puntaje de matemáticas cayó a 357, y la lectura solo mejoró levemente.

Es decir, casi se triplicó el gasto sin mejorar los resultados.

Todo esto sugiere que la diferencia está en cómo se usa el dinero, no en cuánto se gasta.

Estándares

La Organización de las Naciones Unidas recomienda dedicar entre 4% y 6% del PIB o entre 15% y 20% del gasto público a educación. Esto como guía, no como obligación.

Países como Estados Unidos, el Reino Unido y Colombia no fijan porcentajes mínimos.

Y Costa Rica establece un 6% del PIB en su Constitución para educación, pero mantiene cierta flexibilidad según la situación económica.

Panamá, en cambio, ató su gasto a una fórmula inflexible.

Coda

Si bien los panameños valoran la educación, el aumento automático del gasto no garantiza calidad, como hemos visto.

Y aunque la Ley 362 de 2023 nació de una aspiración legítima, su diseño actual puede resultar demasiado oneroso para las finanzas públicas.

La experiencia, tanto local como internacional, demuestra que no es cuánto se gasta, sino cómo se gasta lo que marca la diferencia.

Y todo parece indicar que Panamá necesita una inversión educativa más inteligente y no necesariamente más cara.