La nueva realidad presupuestaria: el difícil giro hacia el recorte

Ciudad de Panamá, Panamá/En esta nota repasamos los más recientes comentarios del ministro de Economía y Finanzas, Felipe Chapman, de cara al inicio del proceso presupuestario para 2025, además de profundizar en el tema de la flexibilidad constitucional de la ley presupuestaria y las oportunidades que da para un cambio de modelo.

Gira

El nuevo ministro de Economía y Finanzas está haciendo una gira mediática comprensiva para informar sobre la condición económica del país, además de decir qué planea hacer al respecto.

Episodios de la historia antigua y contemporánea confirman la influencia importantísima que tiene la voluntad y el estilo de un ministro de finanzas sobre la economía de su país. Y después de cinco años de un liderazgo ministerial titubeante y ofuscante, tendría que notarse una diferencia con uno mucho más directo y que va al punto.

“Hay que hablar con la verdad, de forma clara", dijo Chapman en una reciente entrevista en exclusiva con TVN. Que se tenga que decir en voz alta una afirmación tan básica podría servir para algunos como prueba de la situación grave en la que nos encontramos en cuanto a transparencia y rendición de cuentas.

Y sobre ir al punto, durante su gira, Chapman delineó sus metas —“un aterrizaje suave” ante la turbulencia económica y “una deuda manejable y sostenible”— y sus principios —“estimular la actividad” económica y generar un “retorno al contribuyente” sobre la inversión pública.

También, mencionó una de sus posibles herramientas —“leyes de incentivo de desarrollo”—, comentó una de sus aspiraciones más optimistas —“un superávit” al quinto año— y reveló su mantra operativo —“confianza, confianza, confianza”.

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Apuntó, además, que está haciendo un inventario de cada ítem de entrada y salida del Tesoro Nacional para revisar su utilidad. Por ejemplo, mencionó explícitamente reformar el subsidio al tanque de gas para evitar el abuso del sistema por comercios o la especulación transfronteriza con Costa Rica. Y el debate público se enriquecería de información con la publicación de tal inventario.

Chapman anunció también que el presupuesto del próximo año será menor que el del año corriente, incluyendo recortes a instituciones controvertidas como el Instituto para la Formación y el Aprovechamiento de Recursos Humanos. No obstante, está consciente del debate presupuestario en la Asamblea Nacional que se avecina y pidió hacer los cambios necesarios para que las actas de tales debates se publiquen.

Tales publicaciones favorecen el desarrollo en Panamá de una cultura presupuestaria abierta, concepto que exploramos en la entrega anterior de esta columna.

Aunque existe una percepción de que la relación entre el Ministerio de Economía y Finanzas y la Comisión de Presupuesto es conflictiva, quizás por causa de la más reciente versión de esa relación, no es necesariamente el caso y habría que observar la nueva versión sin sesgos del pasado.

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Al ser preguntado sobre su reforma a la ley presupuestaria actual para retornar al Poder Ejecutivo la capacidad de fijar viáticos, Chapman explicó la necesidad de tal acción presentando su propio caso particular. 

Debido a las restricciones hoy existentes, él y su equipo se han visto afectados, ya que no han podido pagar los viajes necesarios al extranjero para reunirse con inversionistas y casas calificadoras “para que vean que existe un ministro de verdad y no un avatar”.

Aunque reconoció que existen abusos en el sistema de viáticos, reiteró que la política actual es demasiado restrictiva para el buen funcionamiento del Poder Ejecutivo y que se debe regresar al sistema tradicional, al menos por el momento. Se necesita facilitar los viajes internacionales, dice Chapman, para restaurar la confianza en el país.

Y un paso esencial para restaurar tal confianza será precisamente el plan de transparencia que pueda desarrollar Chapman en el ejercicio de su cargo, del cual esta gira mediática de seguro forma parte.

De hecho, el ministro argumentó severamente en contra de la opacidad, indicando que cuando hay ausencia de información, se produce la especulación y, dentro de tal ambiente, se destruye la confianza.

La justificación pública de la administración estatal y el compartir la información que sirve como insumo para las decisiones restauran la confianza y, por lo tanto, el crecimiento económico.

“Es buena inversión ser transparente,” resumió.

Modelos

En muchas formas, el ministro Chapman está respondiendo al legado del pasado con una flexibilidad siempre latente pero ahora posibilitada.

Después de más de una década de tradición presupuestaria, la administración de Laurentino Cortizo cambió, a último momento, las normas presupuestarias del país, según ellos, para establecer un nuevo modelo presupuestario nacional. Pero, al descarrilar la tradición presupuestaria, abrieron la puerta a la reforma, negando su propio objetivo.

Y abiertas las puertas a la reforma, ahora tan solo queda la duda de si cruzar el portal.

Las reformas presupuestarias no son una cosa de una sola forma y estilo: se pueden hacer reformas menores, intermedias o mayores.

Una reforma menor pero útil, por ejemplo, es aquella que sugirió el propio ministro Chapman, de hacer las modificaciones necesarias para que sea obligatoria la publicación de las actas de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional.

Una reforma intermedia sería crear una Oficina de Responsabilidad Presupuestaria, como existe en Estados Unidos y el Reino Unido, que se encarga de calcular el impacto de cualquier proyecto de ley en las finanzas públicas.

Y una reforma mayor ya sería cambiar el modelo presupuestario. En una entrega anterior de esta columna exploramos otros modelos presupuestarios que podrían servir de influencia en la evolución del modelo panameño.

El propósito de esta columna es estimular el debate público alrededor de estas reformas, ya que son inminentes, para que cuenten con una mayor contribución ciudadana y una mayor legitimidad política. Se podría argumentar que la velocidad con la que se pasaron las más recientes reformas es precisamente una de sus principales debilidades, que está permitiendo que hoy se reviertan.

Contexto

No obstante, cualquier reforma sensible deberá ocurrir dentro del contexto panameño.

Hay varios elementos importantes dentro del contexto. El primer elemento a mencionar es un ambiente operativo más caro —es decir que hay tasas de interés más altas— con todo indicando que durará un rato.

Aunque el sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos baje sus tasas de interés hoy, el riesgo país de Panamá ya aumentó, por lo que igual tendrá que pagar tasas de interés más altas, quizás hasta la mitad del periodo presidencial, sino más tiempo.

El ministro Chapman indicó que una vez se restauren los viáticos, estará saliendo de ronda precisamente a buscar el crédito más favorable para el país.

El segundo elemento del contexto es que la relación entre la deuda nacional y el producto interno bruto de Panamá ya está al nivel del promedio global, por lo que cualquier endeudamiento adicional más allá de refinanciar la deuda existente —pagar deuda vieja con deuda nueva— debilitaría aún más el perfil crediticio del país con el riesgo de elevar el interés que debemos pagar para financiar el Estado, propiciando una terrible espiral.

Tercero, el costo de la planilla pública está pesando sobre el Tesoro Nacional. Los funcionarios ganan, en promedio, considerablemente más que sus contrapartes en el sector privado, trabajando menos horas, situación explorada en entregas anteriores.

Tal situación contraviene un principio presupuestario discutido a profundidad en esta columna llamado “valor por dinero”: recibir el valor pagado y asegurarse que el gasto sea eficiente y efectivo. Este principio es central en la prudencia financiera.

Para referencia, la planilla del Estado panameño en su totalidad —alrededor de 250 mil funcionarios— es de veinticinco veces el tamaño de la planilla de la Autoridad del Canal de Panamá, de cerca de 10 mil personas. Y debido al fuerte déficit que tiene el país, no es arriesgado decir que parte de los salarios de la planilla del Estado están siendo financiados con deuda, por lo que se paga un interés por emplear a tales funcionarios.

Y el último elemento fue un factor mencionado por el propio ministro Chapman: la cualidad expansiva de la planilla pública, debido a las leyes especiales que dictan aumentos automáticos.

No solo es expansiva, sino que se acelera, porque el aumento de hoy es en función al aumento de ayer. Es por esto —y el crecimiento de la planilla— que hoy cuesta cerca de 20% del valor total de la planilla pagar los aumentos anuales cuando al inicio de la década, el costo estaba cerca del 10%.

Por tal motivo, contratar un funcionario nuevo no implica solo crear una nueva necesidad de financiamiento para el Tesoro Nacional —que probablemente será enfrentada a través de deuda— sino también comprometerse con una línea expansiva de gasto que restringirá la capacidad adaptativa del presupuesto durante condiciones económicas cambiantes.

De continuar con este patrón, Panamá estaría endeudándose —a un alto costo— para financiar la implementación administrativa a gran escala de una costosa inflexibilidad presupuestaria.

Lineamientos

Debido a este contexto cuatripartito: el alto costo del financiamiento, la alta dependencia sobre la deuda pública, el costo elevado de la planilla y la cualidad expansiva de una parte importante de los salarios públicos, es necesario considerar lineamientos presupuestarios que eviten un descalabro financiero.

Un lineamiento clave debe ser la pro-actividad: el país está en una situación crítica en la que no puede permanecer, lo que requiere de modelos y acciones presupuestarias que anticipen el corto y mediano plazo, buscando oportunidades.

Un ejemplo de cómo se ve tal pro-actividad es sin duda la reciente decisión por el Ministerio de Economía y Finanzas de autorizar una emisión de hasta $6,000 millones a nivel local durante los próximos cuatro a cinco años para diversificar las fuentes de ingreso público y aportar al movimiento del mercado nacional de valores.

Decisiones como éstas demuestran visión de desarrollo y aportan a la restauración de la confianza, aunque todavía queda por saber qué retorno pagarán tales valores y cómo se podría ampliar la venta de los mismos más allá de los compradores frecuentes, como bancos e inversionistas institucionales, para alcanzar a la clase media panameña.

Otro lineamiento será la necesidad de imponer límites. La decisión del ministro Chapman de proponer un presupuesto reducido, por ejemplo, cae dentro de este punto y el contexto detallado podría requerir de mayores y más severos límites.

Por ejemplo, por un lado, las operaciones para refinanciar deuda continuarán, sin duda, y los programas de inversión serán necesarios para dinamizar y modernizar la productividad nacional.

Por otro lado, a diferencia, la planilla pública está costando mucho más de lo que la economía puede aguantar sin fricción, y cada año aumenta por más, por lo que se tendría que poner un techo temporal al número de funcionarios públicos.

Esto serviría para dar mayor previsibilidad al reto de enfrentar el repago de la deuda pública y permitiría al Gobierno Nacional dirigir recursos de la contratación de nuevos funcionarios al entrenamiento y capacitación de su planilla actual.

Entrenamiento

La tecnología y los sistemas administrativos han cambiado radicalmente en los últimos años y no es arriesgado decir que una gran parte de los funcionarios no están plenamente capacitados en su uso para poder ofrecer servicio público de calidad: eficiente y efectivo.

Igual que el sector privado, el sector público tendrá que invertir fuertemente en capacitación. Y siendo más fácil capacitar a una fuerza laboral pequeña en comparación a una grande —y menos costoso— le convendría al Estado panameño comenzar a desvincular a los empleados no esenciales en el corto y mediano plazo, antes de emprender un programa general de capacitación de los servidores públicos.

Una política general de reducción anual de planilla evita la disipación de recursos, facilita el proceso de entrenamiento y favorece mejoras del nivel de calidad, que compensan la reducción del total de funcionarios. Y quizás incluso podría ayudar a robustecer el espíritu de cuerpo de los servidores públicos.

Decisiones

El perfil y el contexto de la Nación nos fuerzan —querámoslo o no— a revaluar el tamaño y el financiamiento del Estado panameño, algo que el presidente José Raúl Mulino ha indicado es una de sus prioridades.

Las consecuencias de la inacción son graves: una planilla cada vez más pesada combinada a altos costos de financiamiento restringiendo al país en una parálisis fiscal que detiene la inversión pública, limita las oportunidades y encarece la vida nacional.

La puerta está abierta no solo a la reforma presupuestaria, sino también a la reforma del Estado mediante la anunciada Asamblea Constituyente.

Y lineamientos de pro-actividad y un límite provisional al número de funcionarios, además de una política de reducción de planilla y el uso de ahorros para capacitación, podrían ser elementos que un nuevo modelo presupuestario podría utilizar para intentar la difícil tarea de esta década de cuadrar el círculo de las finanzas públicas nacionales.